Utlåtande om frågorna om beviljande av understöd till organisationer

Nr

2017

1. Ansökan  

Finansministeriets organisationssektion (nedan ”Organisationssektionen”) har till uppgift att utreda hur det är möjligt att harmonisera statsunderstödspraxis hos de ministerier som beviljar statsunderstöd till organisationer utifrån avkastningen på penningspel. I detta syfte ställer Organisationssektionen frågor till nämnden om hur organisationernas medelanskaffning behandlas i bokföringen. Enligt Organisationssektionen finns det avvikelser i förfarandet till exempel vad gäller hur statsunderstödsmyndigheterna beaktar inverkan av organisationernas inkomster. Detta påverkas av huruvida posten tagits upp i den ordinarie verksamheten eller i medelanskaffningen i bokslutet. Gränsen mellan den ordinarie verksamheten och medelanskaffningen är hos olika organisationer ofta oklar beroende på organisationernas stadgar och verksamhetens karaktär.

Som bakgrund till sin begäran om utlåtande har Organisationssektionen lagt fram det följande.

1 Om behandlingen av organisationernas inkomster och tillgångar i statsunderstödsverksamhet

Statsunderstödsbeslutet ska redogöra för hur inkomster som fås av den verksamhet eller det projekt som är föremål för statsunderstöd och övriga inkomster för mottagaren av statsunderstöd påverkar statsunderstödets belopp och användning. I statsunderstödslagen finns det dock inte bestämmelser om på vilket sätt inverkan av inkomsterna ska beaktas, vilket också syns i form av avvikande statsunderstödspraxis hos statsunderstödsmyndigheterna. 

Organisationssektionen håller på att uppgöra en utredning, i vilken den granskar bland annat hur de ministerier som beviljar statsunderstöd till organisationer utifrån avkastning på penningspel behandlar organisationernas inkomster och tillgångar i villkoren och avgränsningarna för statsunderstöd (och också i beslutsfattandet relaterat till statsunderstöd). Därtill bedömer Organisationssektionen tillsammans med organisationerna deras medelanskaffningskultur och -praxis.

Syftet med utredningen är att ge en rekommendation, som harmoniserar behandlingen av inkomster och tillgångar i fall som sinsemellan är likadana. I rekommendationen beaktas också behovet av att ännu bättre rikta behovsprövade statsunderstöd och uppmuntra organisationerna att utveckla sina finansieringsmöjligheter vid sidan om den offentliga finansieringen.

2 Organisationssektionen begär ett utlåtande av bokföringsnämnden om två ärenden för sin utredning.

A Den ordinarie verksamheten och medelanskaffning

Enligt Organisationssektionen har statsunderstödsmyndigheterna upptäckt att det finns avvikelser i behandlingen av medelanskaffningsposter i organisationernas bokföring och att gränsen mellan organisationens ordinarie verksamhet och medelanskaffning delvis är oklar på grund av organisationens stadgeenliga verksamhet.

Organisationssektionen begär ett utlåtande om vilka av följande poster som ska upptas jämte kostnader och intäkter såsom ordinarie verksamhet och medelanskaffning, så att organisationssektionen kan ge en harmoniserad rekommendation inom ramen för utvecklingen av statsunderstödsverksamheten.

• Medlemsavgifter
• Understödsmedlemsavgifter
• Offentlig finansiering (till exempel statsunderstöd) och privat finansiering (till exempel finansiering som fåtts av en stiftelse)
• Gåvor som fås av privatpersoner (till exempel gåvor som ges en gång, årligen eller månatligen eller testamenten)
• Försäljningsintäkter (till exempel försäljning av kampanjprodukter, tidningsförsäljning)
• Utbildningsverksamhet
• Deltagar- och evenemangsavgifter
• Affärsverksamhet

B Resurser som fåtts av avgiftsfritt och frivilligverksamhet

Enligt Organisationssektionen kan organisationerna få resurser till stöd för sin verksamhet avgiftsfritt utan krav på motprestation. Därtill har frivilligverksamhet ofta en betydande roll i anordnandet av allmännyttig verksamhet. Organisationssektionen funderar bland annat på hur en organisation som ansöker om statsunderstöd kan belönas för framgångsrik och mervärdesgenererande frivilligverksamhet till exempel genom att kräva en mindre självfinansieringsandel än vanligt av organisationen i verksamhet som finansieras med statsunderstöd. För att säkerställa ett jämställt bemötande av sökandena borde det vara möjligt att på ett tillförlitligt och harmoniserat sätt dokumentera frivilligverksamhet som främjar understödd verksamhet och andra resurser som mottagits avgiftsfritt.

Organisationssektionen frågar av bokföringsnämnden om organisationerna ska ta upp resurser som mottagits avgiftsfritt i bokföringen och i vilken utsträckning?

3 Bakgrund till begäran om utlåtande

Organisationssektionen har beskrivit bägge föremål för begäran om utlåtande med följande exempel i sin ansökan.

• Medelanskaffning har inte definierats i bokföringslagen 1336/1997 (”BokfL”) eller -förordningen 1339/1997 (”BokfF”) och organisationernas och statsunderstödsmyndigheternas tolkningar om innehållet i medelanskaffningen varierar. Det finns en hänvisning till medelanskaffning och tolkningen av den bland annat i utbildnings- och kulturministeriets guide för ansökning, användning och övervakning av statsunderstöd (sidan 12), enligt vilken medelanskaffning avser de åtgärder med vilka man strävar efter att skaffa de medel som behövs för att finansiera en sammanslutnings ordinarie verksamhet. Typiska medelanskaffningsposter utgörs av intäkter av medlemsavgifter och olika insamlingar, lotterier, försäljning av kalendrar o.d., gåvor och affärsverksamhetens intäkter och kostnader.
• Statsunderstöd är i princip avsedd för organisationens ordinarie verksamhet, och med det är det inte möjligt att täcka kostnader som uppkommer av medelanskaffning. En förutsättning för att hålla den understödda verksamheten åtskild från organisationens övriga verksamhet är att såväl organisationen som statsunderstödsmyndigheten har en enhetlig syn på i vilken utsträckning det handlar om organisationens ordinarie verksamhet och kostnader och intäkter inom denna och i vilken utsträckning det handlar om medelanskaffning.
• Organisationerna kan till exempel få tillgång till verksamhetslokaler avgiftsfritt av kommunerna, vilket främjar deras verksamhet. En organisation kan också avgiftsfritt få stöd i annan än penningform (varor eller tjänster) av en antingen offentligrättslig eller privaträttslig aktör. För tillfället ställer statsunderstödsmyndigheterna avvikande krav för understödsmottagarna vad gäller verifieringen och uppföljningen av sådana resurser som avgiftsfritt ställts till förfogande i verksamhet som finansieras med statsunderstöd.  
• Frivilligverksamhet har ofta också en betydande roll i en organisations verksamhet. Lagstiftningen innehåller inte separata bestämmelser om definition av sådana verksamhet. Det finns inte enhetlig praxis om uppföljning av frivilligverksamhet eller genomförande av sådan i statsunderstödsverksamhet.
• Enligt bokföringslagen utgör överlåtelse av en prestation grunden för upptagning av en inkomst (BokfL 2:3.1 §).

2. Utlåtande

2.1. Allmänt om understöd och bokföringsnämndens behörighet

Bokföringsnämnden konstaterar för klarhetens skull att nedan framlagda ställningstaganden av nämnden är avsedda för att främja Organisationssektionens uppgörande av anvisningar. Följaktligen ska utlåtandet inte förstås som en direkt anvisning om god bokföringssed enligt BokfL 2:1 § för de bokföringsskyldiga.      

Trots att det inte är möjligt att ge detaljerade riktlinjer om bokföringsmässiga frågor som gäller understöd till organisationer, anser nämnden att det är önskvärt att förfarandena för offentliga understöd är harmoniserade och effektiva. Eftersom det i varje understödsbeslut i sista hand handlar om rättsförhållandet mellan två parter, det offentliga samfundet och mottagaren av understödet, är det viktigt att understödsvillkoren är maximalt tydliga för bägge parter och tillräckligt detaljerade. I harmoniseringen av förfarandena finner nämnden att det är primärt att parternas rättigheter och skyldigheter, på lagstadgat eller avtalsbaserat sätt, preciseras så att de är maximalt tydliga, då det redan vid den tidpunkt då understöd beviljas är entydigt vilka åtgärdskostnader det är möjligt att täcka med understödet.

Trots att bokförings- och bokslutsförfarandena i praktiken är av betydelse för förfarandet med understöd, anser nämnden att det står klart att de bokföringsavgöranden som understödsmottagaren gjort i sig inte får vara avgörande eller i övrigt får påverka understödsbeloppet eller -innehållet. Understödet ska alltid grunda sig på faktiska förhållanden och understödsinnehållet definieras av de villkor som det offentliga samfundet ställt för godtagbara understödsobjekt och -utgifter.

Eftersom organisationerna i avsevärd grad skiljer sig från varandra vad gäller arten och omfattningen på verksamheten, har detta varit ägnat åt att leda till komplex, ofta icke-harmoniserad bokföringspraxis. Därför är nämndens uppfattning att det för användarna av organisationernas bokslutsinformation ofta är primärt att bokslutet tydligt svarar på vad intäkterna, kostnaderna, finansieringskostnaderna och investeringarna utgjorts av under räkenskapsperioden, varifrån de fåtts, för vad de använts, varför och till vilket belopp – inte på hur de olika posterna grupperats i bokslutsstrukturen.

Utifrån kravet på en rätt och riktig bild (BokfL 3:2 §) finner bokföringsnämnden att ovan beskrivna transparens i bokslutsinformationen utgör det primära målet: en informationsanvändare borde enkelt få en uppfattning om vad verksamheten, anskaffningen av finansiering och användningen av finansieringen handlar om. På grund av att nuvarande praxis inte är harmoniserad finner nämnden det också viktigt att eventuella nya anvisningar om bokförings- och bokslutsförfarandena för organisationsunderstöd vilka grundar sig på Organisationssektionens utredning riktar sig mot framtiden och harmoniserar förfarandena på ett maximalt kontrollerat och systematiskt sätt.

2.2. Förslag till eventuella förfaranden

I BokfF 1:3 § och i bilaga IV till förordningen om uppgifter som ska tas upp i små- och mikroföretags bokslut (1753/2015: ”SMF”) finns det bland annat följande föreskrifter om resultaträkningsschemat för ideella sammanslutningar och stiftelser:

1. Resultaträkningen redogör för beloppet på intäkter och kostnader, indelade i poster:
   1. ordinarie verksamhet;
   2. tillförda medel;
   3. investerings- och finansieringsverksamhet; och
   4. allmänna understöd
2. Den ordinarie verksamheten är genomförande av det stadgeenliga syftet.
3. De gruppspecifika intäkter och kostnader vilka hänför sig till ordinarie verksamhet, tillförda medel samt investerings- och finansieringsverksamhet ska specificeras; de får specificeras också i en not i stället för i resultaträkningen.
4. Om det behövs för att ge en rättvisande bild ska intäkterna av och kostnaderna för den ordinarie verksamheten dessutom i resultaträkningen eller i en not specificeras enligt verksamhetsområde.
5. Affärsverksamhet– samma uppgifter som i resultaträkningsschemat för affärsverksamhet presenteras.  Om en separat resultaträkning uppgjorts över affärsverksamheten för att presenteras i en not, uppges i organisationens resultaträkning enbart de totala summorna av intäkterna och kostnaderna vad gäller affärsverksamheten.

Med hänvisning till det ovan framlagda föreslår bokföringsnämnden att Organisationssektionen prövar följande alternativ för att effektivisera förfarandena:

I förhållandet mellan ett offentligt samfund och en organisation som får understöd

1. Det förutsätts att understödsmottagaren för sig själv uppgör en beskrivning av behandlingen av inkomster och utgifter enligt nedan presenterade gruppering utifrån syftet med den egna verksamheten och i enlighet med den uppgör detaljerade bokföringsanvisningar för sig själv:
   1. ordinarie verksamhet
   2. tillförda medel
   3. investerings- och finansieringsverksamhet
   4. affärsverksamhet 
2. Det förutsätts att beskrivningen enligt punkt 1) överlämnas till det offentliga samfundet som ett villkor för beviljande av understöd.

För medlemskåren och övriga intressentgrupper i den offentliga bokslutsinformationen

3. Det förutsätts en detaljerad och motiverad beskrivning av principerna för upprättande av bokslut (BokfF 3:2a § och SMF 3:1 §) uppgörs över de poster som tagits upp i bokslutet i de grupper som avses i punkt 1) ovan.
4. Det bedöms om det finns möjlighet att som ett villkor för understöd lägga fram mer detaljerade omständigheter om användningen av understöd i verksamhetsberättelsen eller som en not i syfte att öka transparensen.